Por qué Chile no está preparado para enfrentar la actual crisis mundial de alimentos.
por Rodrigo Brito y Catalina Loubiès/Dosis Académicas.
Chile no es una potencia alimentaria sino más bien un país especializado en la exportación de frutas y por lo tanto vulnerable a crisis de precios, transporte y energía como las que se viven actualmente. La columna plantea que es fundamental hacer cambios profundos al sistema alimentario nacional. Para ello es esencial hacernos cargo de lo que hemos hecho bien: exportar y mejorar parcialmente las precarias condiciones de los trabajadores del campo. Pero también de las vulnerabilidades: contamos con un sistema alimentario dependiente de la importación de una diversidad de productos, caro para los consumidores, conveniente para los productores y poco amigable con el medio ambiente.
La alimentación es elemental para que cualquier organismo biológico complejo pueda sobrevivir. Los seres humanos, a través de la comunicación y la división social del trabajo, hemos generado sistemas de producción y distribución de alimentos a escala global, anclados en complejos productivos locales (o sistemas alimentarios), orientados a suplir la inacabable demanda por alimentación de una población cada vez mayor. En el último tiempo, una serie de eventos han sacudido la cadena global de suministros en este sistema, de tal manera que hay quienes incluso temen que pueda producirse un colapso en varias partes del mundo y traer el hambre generalizada a lugares donde se creía erradicada (“The coming food catastrophe”, 2022). En efecto, tal como sostiene Luis Carlos Beduschi ―oficial de políticas de desarrollo territorial de la FAO― los problemas de pobreza y alimentación se agravaron por la pandemia y el conflicto entre Rusia y Ucrania. “Entonces, acá estamos enfrentando un desafío que no es menor: tanto en Chile como en la región y todo el planeta, en pleno siglo XXI, el fantasma del hambre vuelve” (Emoltv, 2022). En ese complejo contexto, nos preguntamos: ¿qué tan preparado está Chile para enfrentar este panorama? ¿Se puede asegurar la alimentación de la población local[1]?
Antes de contestar estas preguntas, es necesario comprender dos cosas: primero, qué son los sistemas alimentarios y, luego, los principios según los cuales se gestiona este en Chile. Cuando se habla de sistemas alimentarios, se hace referencia a todas las actividades que realizamos para producir alimentos (desde la preparación hasta la cosecha de la tierra), y lograr que estos lleguen a nuestros platos (pasando por la distribución hasta la venta y consumo). Una primera característica del sistema alimentario chileno es su modelo agroexportador[2]. En Chile, tras la contrarreforma agraria[3] ocurrida en 1973, hubo un giro en la producción y distribución de alimentos, lo que significó esencialmente fortalecer la capacidad productiva para comerciar alimentos al resto del mundo. Ello, a través del fomento a la inversión de grandes capitales y tecnificación de la industria alimentaria, lo que a su vez subordinó la producción nacional a las condiciones del mercado global de alimentos. Esto implicó, por ejemplo, el crecimiento vertiginoso de la industria frutícola para exportación, la reducción de la producción total nacional de leguminosas y otros alimentos básicos, y el aumento de los predios de mayor tamaño, en desmedro de la pequeña agricultura (ODEPA, 2009). También significó la relativización de la importancia del consumo interno en las políticas alimentarias, pues se asumió que a través del comercio de alimentos producidos en Chile o la importación de éstos, esta necesidad podría ser suplida.
Estos cambios en la gestión del sistema alimentario han sido considerados como un rotundo éxito. De hecho, en 2021, Catalina Cuevas ―Jefa del Departamento de Sostenibilidad de ProChile― señaló que:
“Chile es una potencia alimentaria mundial: el 31% de las empresas pertenece al rubro de alimentos y el 23% de los empleos es generado por este sector. Nuestro país, además, es el principal proveedor de variados alimentos a nivel mundial” (ProChile, 2021)
Sin embargo, como analizaremos a continuación, mediciones recientes de la Organización para la Agricultura y Alimentos de Naciones Unidas (FAO, por sus siglas en inglés) muestran que la malnutrición severa y el hambre han aumentado en los últimos seis años, hasta el punto que durante 2020 aproximadamente un 19.6% de la población local experimentó al menos una de estas dos condiciones[4].
Lo anterior da cuenta de la complejidad y dinámica del sistema alimentario y, por lo tanto, que es difícil determinar tajantemente si Chile sucumbirá ante una crisis alimentaria global. Sin embargo, lo que sí nos parece claro es que, para dar luces respecto a las preguntas formuladas, es fundamental comprender la manera en que se desempeña el sistema alimentario chileno en cuatro ámbitos: precios de los alimentos, medioambiente, seguridad alimentaria y empleo. Para esto, presentaremos un conjunto de datos que permiten caracterizar el desempeño del sistema alimentario chileno y, sobre todo, identificar riesgos y oportunidades ante las preguntas que motivan esta columna.
Los datos presentados fueron recopilados para nuestra tesis de licenciatura en Sociología (ver recuadro para detalles metodológicos y limitaciones), donde concluimos que la profundización del modelo orientado a la producción de alimentos para exportación tiene relación con un mejoramiento en algunas condiciones básicas para el trabajo digno (ej. indicadores de contratación o pobreza en trabajadores del sector), así como el aumento del valor agregado, el stock de capital fijo en la producción y la cantidad de alimentos producidos. No obstante, se corrobora que el impacto ambiental, la dependencia en la importación de alimentos y la seguridad alimentaria en general han empeorado. Dicho esto, en los siguientes subtítulos, mediante una serie de análisis, abordaremos los siguientes temas: las consecuencias de las políticas alimentarias sobre los productores, consumidores y medio ambiente, así como la cuestión del autoabastecimiento alimentario. Luego, en la parte final, se presentan las conclusiones que derivan de la discusión.
AGROEXPORTACIÓN: PARAÍSO DEL PRODUCTOR, PÁRAMO DEL CONSUMIDOR
Si analizamos el porcentaje de la población chilena con problemas de inseguridad alimentaria[5] moderada o severa en el periodo entre 2014 y 2020 (únicos datos existentes para este indicador), encontramos un incremento promedio de 13.4% año a año, alcanzando a un estimado de 19.6% de la población en la última medición del tramo (Gráfico 1). Por lo tanto, nos encontramos con que la cantidad de personas con problemas para asegurar su alimentación, parcial o totalmente, ha aumentado consistentemente en el tiempo. Es decir, nos encontramos ante la certeza de que el fantasma del hambre en Chile no es resultado de la pandemia o la guerra con Ucrania, sino que se ha gestado silenciosamente al menos desde 2014.
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Además, frente al aumento de la inseguridad alimentaria mencionado, es necesario comprender cómo la política del Estado impacta los precios que pagan los consumidores por su alimentación. En esta línea, la estimación de apoyo estatal al consumidor que realiza la OCDE indica que existe en Chile un impuesto implícito de la política alimentaria sobre los consumidores, cuya carga se ha reducido con el paso del tiempo[7]. Por lo tanto, a simple vista podría pensarse que, con la baja de esta carga los precios a los consumidores podrían verse reducidos en el tiempo. Sin embargo, hay múltiples factores que influyen en los precios de los alimentos[8] y, como ya vimos, este factor en particular no ha significado una mejora en la seguridad alimentaria.
De hecho, si revisamos el IPC de alimentos y bebidas no alcohólicas (gráfico 5) encontramos que los alimentos se han vuelto cada vez más caros en Chile. En concreto, los datos muestran que desde 2007 la subida interanual de los precios se acelera, con tramos donde llega a haber una diferencia de 10% en los precios de los alimentos de un año a otro.
Ese aumento sostenido en el tiempo de los precios que pagan los consumidores puede explicarse, parcialmente, por el efecto de la política alimentaria sobre las ganancias de los productores locales. Se podría decir que (al menos a nivel macroeconómico y agregado nacionalmente[9]) el comercio interno de alimentos en Chile genera mayores ganancias a productores locales (gráfico 6), a la vez que les protege consistentemente frente a la competencia generada por la importación de alimentos (gráfico 7). Así, es posible que los consumidores estemos pagando el costo de la importación de alimentos que, dada la adopción de políticas de libre mercado y fomento a las ventajas comparativas, sucede en un contexto donde los productores locales tienen más incentivos para exportar sus alimentos.
No obstante, como se dijo antes, los sistemas alimentarios son un conjunto integrado de actividades destinadas a alimentar al colectivo. Así, lo esencial para el sistema chileno debe ser, en último término, facilitar que la población pueda alimentarse. Dado que el aumento de la importación no ha logrado aplacar la inseguridad alimentaria (de hecho, muestra una relación inversa), la opción que queda es propiciar que la producción local sea vendida y consumida al interior del territorio (es decir, tornar el sistema alimentario chileno hacia el autoabastecimiento).
LA CUESTIÓN DEL DESARROLLO AUTOCENTRADO
Si se decidiera optar por esta vía, tenemos algunas ventajas a considerar frente a los incentivos para exportar. Primero, encontramos que el stock de capital disponible para la producción ha aumentado consistentemente, a la par de la cantidad total de alimentos producidos (gráfico 8), lo que da luces de la capacidad del país para el autoabastecimiento.
Luego, encontramos que la contratación en el sector ha aumentado consistentemente (gráfico 9), lo que da cuenta de un sistema alimentario que ha mejorado la formalización de su empleo (problemática histórica en el sector), con una expansión del 27.9% en el periodo analizado. Con las políticas correctas, siguiendo estos buenos resultados, se podría llegar a ser un ejemplo mundial de buena gestión laboral en un sector que es esencial para la sociedad.
Finalmente, pese a la histórica precarización del sector, se destaca una constante reducción de la pobreza de sus trabajadores (gráfico 10), de un 67.3% entre 1990 y 2020. Sumado al aumento de la contratación, estos datos dan cuenta de un sector que puede llegar a ser una fuente de trabajo decente[10] para la población no urbana del país, pues son quienes acceden principalmente a estas labores (Ubilla, 2019). Por lo tanto, estos tres últimos datos (stock de capital, contratación y prevalencia de la pobreza en el sector), muestran que el sector se ha modernizado en algunos ámbitos y puede mejorar aún más, contribuyendo directamente a solventar la demanda local por alimentos ante la crisis global. Esto, sin perder de vista la importancia de resolver la inserción problemática a la estructura laboral que han tenido históricamente algunos sectores de la población chilena, como trabajadores temporales o productores familiares y campesinos (Cabrera, 2016; Millones Espinosa, 2012;Willson y Caro, 2010).
EL PROBLEMA MEDIOAMBIENTAL
El crecimiento poblacional y los cambios en los hábitos alimenticios han significado un aumento en la demanda de alimentos, lo cual ha derivado en la intensificación de la producción agrícola gracias al uso de productos químicos. En el caso chileno encontramos que la profundización del modelo agroexportador ha derivado en un incremento en el uso de fertilizantes sintéticos (Gráfico 11) al mismo tiempo que se ha generado un aumento sostenido de los Gases de Efecto Invernadero que emite el sistema alimentario nacional (Gráfico 12). En efecto, desde una perspectiva medioambiental, es importante considerar que el exceso de productos sintéticos altera los ciclos biológicos del suelo, lo cual influye negativamente en su capacidad productiva; sin mencionar que también tienen un impacto negativo en otros recursos de uso humano, como el agua dulce. Además, estos componentes sintéticos son liberados en la atmósfera como gases de efecto invernadero, que aceleran el cambio climático (FAO y PNUMA, 2022).
Ambos efectos, en conjunto con investigaciones que indican daños generados a recursos renovables y no renovables utilizados o colindantes a la producción ganadera (Alfaro y Salazar, 2005) y pesquera (Stotz, 2018), son advertencias de que la producción local puede llegar a ser insostenible ambientalmente.
También hay quienes indican que la modernización laboral del sector se ha realizado a expensas de una reconcentración de la tierra y otros recursos productivos (Kay, 2002), así como también de la depredación de pequeños productores, especialmente aquellas unidades productivas familiares y campesinas (Cabrera, 2016). Estos factores no son menores, pues consumo y producción son, en el caso de la alimentación, un continuo con importantes efectos para el desarrollo de la sociedad y la relación de esta con el medio ambiente. Por lo tanto, la solución de un extremo de la cadena no debe generar un problema en su contraparte, sino que debe buscarse el equilibrio general a través de la gestión que comprenda el sistema alimentario nacional de forma integral.
ENTONCES, ¿QUÉ HACEMOS ANTE LA CRISIS ALIMENTARIA GLOBAL?
El modelo productivo que se adoptó luego de la contrarreforma ha dado buenos resultados en el aprovechamiento económico de los recursos productivos, mejora en los salarios y formalización laboral; sin embargo, no ha presentado buenos resultados en el cuidado del medioambiente y en su capacidad de asegurar la alimentación de la población nacional. Ahora bien, los resultados e interpretación presentados deben considerarse como una propuesta, basada en datos, para comprender la relación del sistema alimentario chileno vigente con algunos elementos clave de su entorno. De esta manera, y respondiendo a las preguntas que motivan esta columna, consideramos que en Chile estamos mal preparados para enfrentar la crisis alimentaria, pero que, si se adoptan las políticas necesarias, los buenos recursos que mantiene la producción local podrían aprovecharse para que el sistema alimentario nacional mejore su autosuficiencia, creando así un sector económico provechoso para la sociedad chilena en general. Ahora bien, cabe mencionar que esto no se opone al comercio internacional, más bien significa apelar a un sistema alimentario más justo social y ambientalmente, donde el intercambio transnacional exista como un medio para garantizar una buena calidad de vida y la producción esté enfocada en alimentar a la población local de distintos territorios.
El Estado debe comenzar a gestionar mejor los mecanismos a través de los cuales se comercian los alimentos a nivel interno y hacia el mundo, poniendo énfasis en conceptos como la seguridad alimentaria e incluso la soberanía alimentaria[11], que se presenta como un derecho básico en la propuesta de nueva constitución que se votará en septiembre próximo (artículo 7). La soberanía alimentaria ha sido estudiada como una alternativa para reducir la inseguridad alimentaria, alcanzar el derecho a la alimentación, disminuir la pobreza rural y atender las problemáticas de equidad de género. Además, este enfoque considera que el comercio es bueno cuando se orienta al bienestar social, y no se concibe como un fin en sí mismo, pues “una agricultura orientada hacia la exportación depende de las importaciones para alimentar a su población, lo que es un peligro para la seguridad alimentaria en un contexto de volatilidad de los precios agrícolas en el mercado mundial o en caso de ruptura de los abastecimientos” (Heinish, 2013). Debido a esto, al momento de alimentar a la población nacional, sin eliminar los intercambios internacionales, la soberanía alimentaria propone dar prioridad a la producción local.
Teniendo todo esto en consideración y en base a lo revisado anteriormente, consideramos que la adopción del enfoque de la soberanía alimentaria, así como un buen sistema de monitoreo que vaya en línea con dichos postulados, puede ser de gran utilidad. Así, sería posible entender, desde una nueva perspectiva, la producción y comercio de alimentos, la alimentación humana, y el vínculo entre el campo y la ciudad, para enfrentar de mejor manera la crisis global, y lograr que el sistema alimentario nacional pueda responder a las necesidades de la población considerando el complejo balance que esto implica.
RECUADRO METODOLÓGICO
El instrumento de investigación que utilizamos se basa en los principios de la soberanía alimentaria establecidos en la Declaración de Nyéléni en 2007[12] (Vía Campesina, 2018). Pero, proponemos que el concepto no sea comprendido como una cualidad que el sistema alimentario tiene (o no), sino más bien como un horizonte moral, compuesto por un conjunto de distinciones de éxito/fracaso y riesgos probables/improbables asociados a la sostenibilidad social, económica y ambiental de un modelo de sistema alimentario.
La selección de indicadores históricos se realizó según este enfoque, asesorándonos también por expertos en el tema de estudio o comprometidos con el movimiento por la soberanía alimentaria. Este modo de proceder implicó varias limitaciones. Primero, el estudio del sistema alimentario chileno se ve limitado por la ausencia de datos no económicos (Cabrera, 2016), así como también porque algunos datos clave para comprender la desigualdad se encuentran agregados a nivel nacional (ej. valor agregado o capital). Segundo, los alcances del concepto de soberanía alimentaria son aún conflictivos en su aplicación práctica, ya sea en investigaciones o políticas públicas, pues las herramientas para aplicar y/o monitorear sus principios son aún rudimentarias por su novedad.
Finalmente, la conjunción entre ambas problemáticas dejó un acotado margen para la selección y clasificación de indicadores afines al interés de investigación, por lo que el análisis que presentamos debe considerarse como una propuesta exploratoria para analizar el sistema alimentario chileno desde la soberanía alimentaria. Esperamos que nuestro trabajo sirva de estímulo para la creatividad a la hora de encontrar nuevas rutas para aproximarse a este complejo objeto de investigación.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] Pues, como indica el acuerdo artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos a la que adscribe el país, es responsabilidad del Estado asegurar la alimentación de su población.
[2] Para evaluarlo en nuestra tesis de sociología consideramos los siguientes indicadores: la ganancia generada por la venta de la producción alimentaria nacional, el stock de capital neto para la producción y la cantidad de alimentos producidos nacionalmente. Con esas variables, generamos un índice aditivo simple, llamado PAE, el cual permite visualizar la profundización de este modelo, ocurrida entre 1990-2021 (que da origen a la idea de Chile como una potencia alimentaria).
[3] Para la comprensión de este tema revisamos las siguientes investigaciones sobre la contrarreforma agraria en Chile y el modelo de producción orientada a este tipo de agronegocio: Kay (1995); Kay (2002); Ubilla (2019); Leporati, Romano y Villalobos (2003); Oliveira et al. (2020).
[4]Lamentablemente, solo existen datos oficiales para el caso chileno en el periodo 2014-2020.
[5]Es decir, la parte de la población que no puede cubrir totalmente la alimentación requerida diariamente, pues no cuenta con acceso regular a alimentos seguros y nutritivos.
[6] Construimos este indicador basándonos en la fórmula de la FAO para calcular la dependencia de cereales que sufre un país determinado, pero ampliado para abarcar todos los registros de alimentos producidos, exportados e importados en Chile. Esta herramienta permite, a grandes rasgos, comparar entre sí las toneladas de alimentos que se producen, exportan o importan en el país, con el fin de mostrar el balance final que manifiesta el país: el valor 0 es, matemáticamente, un balance perfecto entre producción, importación y exportación de alimentos. Por otro lado, el valor 100 manifiesta una dependencia total de la importación para suplir el stock local. Finalmente, la FAO propone que este indicador sintético puede alcanzar valores negativos infinitos (por cuestiones matemáticas), pero que, mientras más aumenta el valor absoluto de estos últimos, mayor es la vocación exportadora del país respecto a su stock local de alimentos.
[7] En el gráfico 4, se puede ver que el indicador de apoyo al consumidor no alcanza un valor igual o mayor a 0. De acuerdo con la OECD (2001), los valores negativos que presenta este indicador dan cuenta de un impuesto implícito sobre los consumidores. Ahora bien, tal y como se aprecia en este mismo gráfico, también se observa un sostenido aumento en el valor del indicador mencionado, lo cual se interpreta como: una reducción de la carga implícita que las políticas alimentarias tienen en el precio de los alimentos (sin llegar aún a un subsidio por parte del Estado o a una política alimentaria que no tenga un efecto en los precios que pagan los consumidores). Es decir, se aminora el coste de la política alimentaria para los consumidores, aunque no necesariamente hace que los alimentos sean más baratos para estos últimos.
[8] Dada la complejidad de analizar económicamente la determinación de los precios en un mercado como el alimentario, se determinó que no se profundizará en este tema para esta columna, con el fin de entregar un argumento más claro y preciso según los temas de interés. De cualquier manera, es importante considerar que los precios, en general, dependen tanto de las condiciones del mercado y sus actores como de la gestión estatal sobre el mismo.
[9] Pues los escasos datos disponibles no permiten llevar a cabo un análisis cruzado con el tamaño y tipo de explotación alimentaria. En efecto, la ausencia de información específica imposibilita observar si la pequeña agricultura (que generalmente sostiene al stock interno de alimentos) se ve beneficiada por este fenómeno.
[10] Objetivo de Desarrollo Sostenible n° 8: “Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos” (Naciones Unidas, 2018).
[11] La soberanía alimentaria contempla la gestión local de los sistemas alimentarios de cada Estado-nación o unidad territorial que se determine, para así lograr que la producción sea sostenible ambiental, social y laboralmente (Vía Campesina, 2018).
[12] Estos son: (1) priorizar los alimentos para los pueblos; (2) valorar a quienes proveen alimentos; (3) localizar los sistemas de alimentación; (4) promover el control local; (5) desarrollar conocimiento y habilidades; (6) trabajar con la Naturaleza (Vía Campesina, 2018).
REFERENCIAS
Alfaro, M., & Salazar, F. (2005). Ganadería y Contaminación Difusa, Implicancias para el Sur de Chile. Agricultura Técnica, 65(3), 330-340.
Cabrera, F. (2016). Evolución del empleo agrícola para el periodo 1986-2015 en las regiones de O’Higgins y del Maule: posibles factores de cambio. Biblioteca del Congreso Nacional. Santiago, Chile.
Emoltv. (2022). FAO y precios de alimentos: «Las noticias no son buenas, no van a bajar de la noche a la mañana». Entrevista al oficial de Políticas de Desarrollo Territorial de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura, Luiz Carlos Beduschi. Recuperado el Mayo de 2022, de https://tv.emol.com/detail/20220413130329452/oficial-de-la-representacion-fao-en-chile-se-refiere-a-la-crisis-agroalimentaria
FAO. (28 de Marzo de 2022). Comenzó la Conferencia Regional de la FAO con la participación de todos los países de América Latina y el Caribe. Obtenido de Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la Agricultura, Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe: https://www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/1480820/
FAO y PNUMA. (2022). Evaluación mundial de la contaminación del suelo – Resumen para los formuladores de políticas. Roma, FAO. https://doi.org/10.4060/cb4827es
Kay, C. (2002). Chile’s Neoliberal Agrarian Transformation and the Peasantry. Journal of agrarian change, 2(4), 464 0366.00043501.
Millones Espinosa, Mario Alejandro (2012). Límites del Trabajo Decente: la precarización laboral como problema estructural en América Latina. Gaceta Laboral, 18(1),87-106.[fecha de Consulta 3 de Julio de 2022]. ISSN: 1315-8597. Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=33622312004
Naciones Unidas (2018), La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible: una oportunidad para América Latina y el Caribe (LC/G.2681-P/Rev.3), Santiago.
OECD. (2001, septiembre 25). Glossary of Statistical Terms: Consumer Support Estimate (CSE). Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (Last updated on Tuesday, April 16, 2013) Retrieved mayo, 2022, from https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=428
ODEPA. (2009). Agricultura en cifras. Análisis del VII Censo nacional Agropecuario y Forestal. Oficina de Estudios y Políticas Agrarias.
Stotz, W. (2018). La experiencia de Chile en estudios de ecología de comunidades aplicados al aprovechamiento sostenible y conservación de la biodiversidad marino costera: El difícil camino hacia una armonía entre el ambiente, los pescadores y las regulaciones en la pesca artesanal de buceo en Chile. Rev. COMUN. Cient. Tecnol., 4 (1)
The coming food catastrophe. (2022, mayo 20). The economist. Recuperado el 14 de Junio del 2022, de https://econ.st/3HoFi7l
Ubilla, G. (2019). Rururbanización, suburbanización y reconcentración d e la tierra: efectos espaciales de instrumentos rurales en las áreas periurbanas de Chile. AGER: Revista de Estudios sobre Despoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation 71 and Rural Development Studies), (28), 75- 106. https:/ / doi.org/ 10.4422/ ager.2019.07
Vía Campesina. (2018). ¡Soberanía alimentaria YA! Una guía para la soberanía alimentaria. Vía Campesina. Retrieved abril, 2021, from https://viacampesina.org/es/soberania-alimentaria-ya-una-guia-detallada/
Willson, A., & Caro, P. (2010). Temporeras de la agroexportación en Chile: tensiones y desafíos asociados a la relación entre la vida laboral y familiar. CEPAL.
04/07/2022.
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